الصعوبات القانونية والعملية في تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة في مجال نزع الملكية من أجل المنفعة العامة
الصعوبات القانونية والعملية في تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة في مجال نزع الملكية من أجل المنفعة العامة
الأستاذ رشيد صديقي محام بهيئة المحامين بمراكش.
يعتبر حق الملكية حقا مقدسا رعته المواثيق الدولية ونصت عليه الدساتير الوطنية، لا يجوز المساس به أو مصادرته إلا وفق الضوابط القانونية والشروط الموضوعية، ومن هذا المنطلق فإن الدولة وغيرها ممن يعمل في إطار المصلحة العامة والمنفعة العامة تستفيد ضمن الحدود التي يحددها القانون من امتياز السلطة العامة، وهكذا يضعها القانون فوق الأفراد للتمتع بالحق في الاحتلال ونزع الملكية العقارية، في مقابل تقديم تعويض عادل.
وتنبني عملية نزع الملكية لأجل المنفعة العامة ، على مرحلتين أساسيتين المرحلة الإدارية والمرحلة القضائية، فالمرحلة الإدارية تبتدئ بالإعلان [1] عن المنفعة العامة بموجب مقرر إداري حسب الفصل 6 من القانون 7.81 ، وإذا لم يعين هذا المقرر الأملاك التي يشملها نزع الملكية، وجب القيام ببحث إداري، يليه مقرر إداري يدعى بمقرر التخلي يتم فيه تعيين الأملاك التي يشملها نزع الملكية يصدر في الجريدة الرسمية داخل أجل سنتين تبتدئ من تاريخ نشر المقرر القاضي بإعلان المنفعة العامة، وإلا تقرر تجديد هذا الأخير حسب الفصل 7 من نفس القانون وسنحاول مقاربة أهم الصعوبات القانونية(أولا) وكذا العملية المطروحة في هذا النطاق(ثانيا).
أولا: الصعوبات القانونية في تنفيذ مسطرة نزع الملكية من أجل المنفعة العامة.
إن تنفيذ الأحكام والقرارات القضائية الصادرة في مواجهة الإدارة مسألة ترتبط أولا وأخيرا بشرف هذه الإدارة التي يفترض فيها أن تنصاع تلقائيا لحكم القانون، وبالتالي حتمية التزامها بتنفيذ أحكام تصدر باسم القانون، لكن قد تخالف الإدارة هذا الالتزام في بعض الحالات إن لم نقل دائما، وذلك راجع لغياب مسطرة قانونية خاصة بتنفيذ الأحكام الإدارية إضافة إلى الصعوبة التي تطرحها الإنابة القضائية .
- 1: غياب مسطرة قانونية خاصة بتنفيذ الأحكام الإدارية
لا يخفى أن تنفيذ الأحكام القضائية هو الهدف المتوخى من اللجوء إلى القضاء، إذ لا ينفع التكلم بحق لا نفاذا له[2].
فتنفيذ الأحكام الإدارية طبقا للقانون السالف الذكر لم يخصص سوى مادة واحدة وهي المادة 49 التي تنص على أنه يتم التنفيذ بواسطة كتابة ضبط المحكمة التي أصدرت الحكم[3].
ومن خلال استقرائنا للمادة 49 نجدها لم توضح بشكل دقيق كيفية تنفيذ الأحكام الإدارية مما جعلها تتسم بالقصور بل أكثر من ذلك تسببت في مجموعة من التعقيدات والإشكالات كمشكل الإنابة القضائية ، وبرجوعنا إلى القواعد الإجرائية لقانون المسطرة المدنية تطبيقا للمادة 7 من القانون المحدث للمحاكم الإدارية و التي تم نسخها بموجب قانون التنظيم القضائي 38.15[4] فخلال سريان هذه المادة لم تتضمن لا صراحة ولا ضمنيا الوسائل اللازمة لجبر الإدارة على تنفيذ الأحكام القضائية الحائزة لقوة الشيء المقضي به ، و هو ما سنفصل فيه فيما بعد .
بناء على ما سبق وفضلا عن الامتيازات التي تتمتع بها الإدارة باعتبارها تمثل الصالح العام، وغياب مسطرة دقيقة ومحددة بتنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضدها فإن القاضي كذلك لا يملك سلطة توجيه الأوامر إلى الإدارة، و هو ما يعرف بمبدأ حظر توجيه أوامر للإدارة ويتضح ذلك بشكل ضمني من خلال الفصل 25 من ق. م .م [5]الذي تمت المحافظة عليه في الفقرة الثانية من خلال منطوق المادة 50 من قانون 41.90.
و يتمثل مضمون هذا المبدأ على أنه يمنع على القاضي الإداري أن يكلف الإدارة القيام بعمل معين أو الامتناع عنه، أو يحل محلها في عمل أو إجراء يدخل في صميم اختصاصاتها، حيث يقتصر عمله على ممارسة الوظيفة القضائية من خلال بسط رقابته على أعمال الإدارة، وإنزال حكم القانون على ما يعرض عليه من منازعات إعمالا لمبدأ المشروعية، دون أن يتجاوز هذه الحدود، إذ ليس له أن يحل تقديره محل تقدير الإدارة، أو أن يقوم بعمل أو إجراء مما هو معهود لها اتخاذه، أو أن يوجهها لأمر معين سواء بصورة صريحة أو ضمنية و يكمن أساس هذا المبدأ أولا في النصوص التشريعية التي تقررت غداة الثورة الفرنسية لتفادي عرقلة القضاء للأعمال التي يقوم بها رجال الثورة، ثانيا مبدأ الفصل بين الهيئات القضائية والهيئات الإدارية ، ومن مقتضاه التزام القاضي الإداري بحدود وظيفته وهي الفصل في المنازعات والحكم على مدى مشروعية الأعمال الإدارية في ضوء القواعد القانونية دون التدخل في عمل الإدارة ، والتزام الإدارة في المقابل بنطاق وظيفتها الإدارية دون التعدي على اختصاصات القضاء ، وذلك لاستقلال كل منهما عن الآخر وظيفيا وعضويا و ثالثا أن طبيعة سلطات قاضي الإلغاء تقف عند مجرد الحكم على مدى مشروعية القرار الإداري وذلك بإلغائه أو الإبقاء عليه دون أن يتجاوز ذلك إلى تعديله أو إصدار قرار آخر بديل عنه ، إذ أن ذلك يتنافى مع وظيفته التي تقتصر على الفصل في الخصومات ولا يجوز له أن يتعداها إلى الحلول محل الإدارة أو القيام بعمل من أعمالها[6].
وأيا كانت التبريرات التي قيلت كأساس لمبدأ حظر توجيه القاضي الإداري أوامر للإدارة، فإنها جميعا تلتقي حول فكرة واحدة وهي منع القاضي الإداري من التدخل في عمل الإدارة.
2: تطبيق نظام الإنابة القضائية
من خلال التمعن في قانون 41.90 المحدثة بموجبه المحاكم الإدارية، يتبين أنه لم يفصل الحديث في مسألة الإنابة القضائية، ذلك باعتبارها فكرة تصب نحو تنظيم مرفق القضاء من خلال توجيه حكم أو أي إجراء آخر من محكمة إلى محكمة أخرى قصد تنفيذ الحكم أو إنجاز الإجراء المطلوب، فضلا عن كونها تكتسي أهمية خصوصا في ظل عدم تواجد المحاكم الإدارية بجل المدن المغربية الأمر الذي يصعب من مأمورية تنفيذ الأحكام القضائية الإدارية.
إن النظر في هذا الأمر يطرح تساؤلاً حول ما مدى إمكانية تنفيذ حكم صادر عن المحكمة الإدارية بفاس في حق جماعة حضرية متواجدة بمدينة تازة التي لا توجد فيها محكمة إدارية؟ هذا مع العلم بتواجد هذه المدينة داخل النطاق الترابي للمحكمة الإدارية بفاس.
بالتفصيل في هذا التساؤل، و تطبيقا لما جاءت به المادة 49 من قانون 41.90 [7]التي تؤكد على انتقال عون التنفيذ بالمحكمة الإدارية من مدينة فاس إلى مدينة تازة من أجل القيام بإجراءات التنفيذ، هذا ما يأتي وفق ما هو مضمن في المسطرة المدنية التي يتبين فيها وفق ما جاء به الفصل 439 [8] بإمكانية إعطاء لكتابة الضبط المحكمة التي أصدرت الحكم أن تنيب عنها كتابة الضبط المحكمة التي يجب أن يقع التنفيذ في دائرتها القضائية، وبالتالي هل هنالك إمكانية مثلاً للمحكمة الإدارية بفاس أن توجه إنابة قضائية إلى المحكمة الابتدائية بتازة؟
إذا كان الأصل في نظام الإنابة بتنفيذ الأحكام لا يشكل أي صعوبة بين محكمة عادية ومحكمة عادية أخرى أو كذلك محكمة إدارية ومحكمة إدارية أخرى، فإن الإشكال يتجسد عندما ينقل إلى محكمة عادية بتنفيذ حكم صادر عن المحكمة الإدارية، والحال أنه يتميز النزاع الإداري بخصوصيات وطبيعة يصعب من مأمورية رئيس المحكمة الابتدائية للنظر فيه مما يستعصي أمر القضاة الغير متخصصين للبث في مثل هذه النزاعات في ظل الصعوبات التي تعتري كل محكمة إبتدائية من كثرة القضايا وقلة الإمكانيات المتوفرة لديها[9].
من جهة أخرى، فإن المحكمة التي يجري التنفيذ بدائرتها فإن رئيسها هو المختص غالبا بالنظر في نوعية الصعوبة، وفي ظل هذه الإشكالية فإنه قد يستعصي عليه البث في هذه الصعوبة باعتبار أنه يقتضي منه إبداء وجهة نظره في منطوق الحكم الإداري أو تعليله أو غير ذلك والتي ربما تكون مختلفة عن وجهة المحكمة المصدرة للحكم[10].
وبالتمعن في القانون 41.90 يتبين أنه مادام إعمال قواعد المسطرة المدنية ممكن في هذه الحالة، وبذلك يتوضح أنه لا يوجد أي نص قانوني يمنع قاضي المستعجلات بالمحكمة الابتدائية للبث في صعوبة التنفيذ الحكم الصادر عن المحكمة الإدارية[11].
وفي نفس السياق عملت المحكمة الإدارية بالرباط ومنذ بداية سنة 2000 على تجاوز كل إشكال يطرح صعوبة أو متابعة إجراءات التنفيذ من خلال منح مباشرة التنفيذ بواسطة الأعوان التابعين لها عبر تقسيم مناطق نفوذها وتحديد لكل موظف منطقة نفوذ [12]، وفي حالة ما أثيرت صعوبة التنفيذ فإنه يتم وفق ما جاء به الفصل 436 من ق.م.م بإبقاء صلاحية البث في ذلك الصعوبة للمحكمة التي أصدرت الحكم وليس المحكمة الابتدائية ما دام أن الإنابة القضائية لم توجه إليها[13].
وداخل هذا الإطار نجد أن المحكمة الادارية بمكناس قضت في قضية محمد العطاوي بتوجيه إنابة قضائية إلى قاضي مقيم بجماعة “توفنيت” قصد إجراء تنفيذ الحكم الصادر عنها، وحصر مهمته في معاينة وتحرير محضر امتناع الجماعة القروية عن التنفيذ فور إرساله إلى القاضي الإداري بمكناس، وبالتالي بموجب الإنابة القضائية يجتنب أي عراقيل قد تعترض قيام القاضي المقيم بعملية التنفيذ[14].
ثانيا: الصعوبات العملية التي تعرقل تنفيذ الأحكام القضائية في مجال نزع الملكية.
تعمل الإدارة نازعة الملكية في كثير من الأحيان على إيجاد المبررات والأسباب لعدم تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها كلما ارتأت التحايل في ذلك، لهذا نجدها تتمسك في العديد من الأحيان ببعض الإكراهات العملية التي تطرح أمامها للتهرب من التنفيذ، وذلك من قبيل الصعوبات المالية للإدارة نازعة الملكية وكذا في كثير من الأحيان لا يتم تحديد المخاطب بالتنفيذ بشكل دقيق مما يجعل الإدارة نازعة الملكية تدفع بغموض منطوق الحكم القضائي وعدم وضوحه .
1: صعوبات التنفيذ الناتجة عن غموض منطوق الحكم القضائي
إن العلة من صدور الحكم القضائي هو سريان مفعوله على أطراف الدعوى وبالتالي إيصال الحقوق إلى مستحقيها، غير أن هذا الهدف قد لا يتحقق إلا إذا كان الحكم غير واضح بسبب إكتنافه على بعض الأخطاء المادية أو غير معلل بما فيه الكفاية، مما يؤدي إلى غياب الفهم الصحيح والدقيق للحكم القضائي، وبالتالي يستعصي تنفيذه من قبل أطراف الدعوى الذين قد يتذرعون بكونهم غير مخاطبين بهذا الحكم، فوضوح الحكم وتعليله بطريقة مقنعة أمر لا مناص منه لتسهيل عملية تنفيذه[15].
فإذا جاء منطوق الحكم واضحا محددا لكيفية تنفيذه، فإن عملية التنفيذ تكون سهلة وميسرة مادامت الإدارة حسنة النية وصادقة في تنفيذ الحكم، وذلك لأنه من بين العوامل المساعدة على تنفيذ الأحكام تنفيذا كاملا ودقيقا هو وضوحها، كما أن الحد من السلطة التقديرية الواسعة التي تستخدمها الإدارة في ترتيب آثار الحكم وما قد يكون في ذلك من مساس بحقوق الأفراد ومراكزهم لا يمكن أن يتم إلا بتضمين الأحكام لكل وضوح وتدقيق كافة الآثار التنفيذية التي يجب على الإدارة تحقيقها، غير أن القاضي الإداري عادة ما ينهي منطوق بعض الأحكام بعبارات فضفاضة وغير محددة وواضحة بحيث لا يتم تحديد المنفذ عليه بشكل واضح[16].
ومن تجليات هذه الصعوبة ما جاء في محضر إجتماع المنعقد بين رئيس المحكمة الإدارية بالرباط وموظفي قسم التنفيذ، وذلك لتدارس إشكاليات عدم تنفيذ الأحكام القضائية الإدارية والصعوبات التي تعترضها حيث جاء فيه: “إن أهم الأسباب التي تعوق تنفيذ الأحكام تتجلى في عدم وجود الشخص المخاطب لدى الإدارة، كما أن بعض الأحكام الواردة علينا في إطار الإنابة القضائية لا تتضمن الجهة المحكوم عليها بصفة واضحة كما هو الشأن في بعض الأحكام التي تتضمن في منطوقها الدولة المغربية دون تحديد الجهة المعنية مباشرة بالتنفيذ، مما يجعل أو يضطر معه عون التنفيذ بالتنقل إلى عدة قطاعات حكومية والتي تحيل بدورها إلى جهة أخرى”[17].
كما أن عون التنفيذ تعترضه غالبا صعوبة كبيرة في تحديد المخاطب الذي يمكن أن يباشر معه مسطرة التنفيذ في غياب نص قانوني يحدد بدقة هذا المخاطب، هل هو الموارد البشرية مثلا، أو الكاتب العام، أو مدير الشؤون القانونية، أو مدير الميزانية…، مما يجعل عون التنفيذ ينتقل بين دهاليز الإدارات من مصلحة إلى مصلحة ومن قسم إلى أخر بعد ان يواجه بعدد من ردود الأفعال السلبية وفي كثير من الأحيان الأجوبة الغامضة والملتبسة[18].
الأمر الذي يقضي بإرجاع الإدارة المطالبة بالتنفيذ الملف إلى المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم المتسم بالغموض والإبهام في منطوقه لتفسيره، وذلك تطبيقا للفصل 26 من قانون المسطرة المدنية[19].
وبالتالي فإن طلبات تفسير الحكم يعود إلى المحكمة التي أصدرته، وأن الإدارة نازعة الملكية تمتلك من الصلاحيات ما يكفي للرجوع بالحكم إلى الجهة القضائية التي أصدرته لإستفسارها عن كيفية تنفيذه، وللحد من هذه الصعوبة التي تعترض الإدارة أثناء تنفيذها للأحكام المدانة بها، فإنه ينبغي أن يكون منطوق الحكم واضحا كل الوضوح حتى لا يحتمل عدة تفسيرات من طرف الإدارة، وأن يعمل القاضي الإداري على تحديد كيفية تنفيذه وتعليله تعليلا سليما لكي يسهل على الإدارة متابعة إجراءات التنفيذ.
[1] حسب المادة 28 من القانون رقم 012.90 المتعلق بالتعمير يعتبر النص القاضي بالموافقة على تصميم التهيئة بمثابة إعلان بأن المنفعة العامة تستوجب القيام بالعمليات اللازمة لإنجاز التجهيزات المنصوص عليها في البنود 3 و 4 و 5 و 6 و 12 من المادة 19 أعلام وتنتهي الآثار المترتبة على إعلان المنفعة العامة عند القضاء أجل 10 سنوات يبتدئ من تاريخ نشر النص القاضي بالموافقة على تصميم التهيئة في الجريدة الرسمية …… ” .
[2] أبي الحسن علي بن محمد بن حبيب الماوردي البصري الشافعي، أدب القاضي، الجزء الأول، ص 112.
[3] تنص المادة 49 من قانون المحدث للمحاكم الإدارية “يتم التنفيذ بواسطة كتابة ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم. ويمكن لمحكمة النقض أن تعهد بتنفيذ قراراتها إلى محكمة إدارية”.
[4] ظهير شريف رقم 1.22.38صادر في 30 يونيو 2022 بتنفيذ القانون رقم 38.15 المتعلق بالتنظيم القضائي صادر في الجريدة الرسمية عدد 7108 صادرة بتاريخ 14 يوليوز 2022 صفحة 4568 .
[5] ينص الفصل 25 من ق.م.م على أنه « يمنع على المحاكم عدا إذا كانت هناك مقتضيات قانونية مخالفة أن تنظر ولو بصفة تبعية في جميع الطلبات التي من شأنها أن تعرقل عمل الإدارات العمومية للدولة أو الجماعات العمومية الأخرى أو أن تلغي إحدى قراراتها «.
[6] مصطفى التراب ، القضاء الإداري و حماية الملكية العقارية، مطبعة الأمنية، الرباط، 2013، ص202.
[7] ينص الفصل 49 من القانون رقم 41.90 المحدث بموجبه المحاكم الإدارية: “يتم التنفيذ بواسطة كتابة ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم، ويمكن لمحكمة النقض أن تعهد بتنفيذ قراراتها إلى محكمة إدارية.”
[8] ينص الفصل 439 من قانون المسطرة المدنية على أنه: “يتم التنفيذ ضمن الشروط المقررة في الفصلين 433 و 434 غير أنه يمكن لكتابة ضبط المحكمة التي أصدرت الحكم أن تنيب عنها كتابة ضبط المحكمة التي يجب أن يقع التنفيذ في دائرتها القضائية.”
[9] أحمد الصايغ، إشكالية تنفيذ الأحكام الإدارية بالمغرب دراسة تطبيقية، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 62، ص 274.
[10] مصطفى التراب المختصر العلمي في القضاء والقانون، دون ذكر المطبعة، الطبعة الثانية، 2013 ، ص 261.
[11] محمد بوكطب، تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضد الإدارة في ميدان الموارد البشرية منشورات مجلة القضاء المدني، سلسلة أعمال الجامعية، مطبعة المعارف الجديدة الرباط، طبعة 2017، ص 101.
[12] أحمد الصايغ، م س، ص 274-275.
[13] الفصل 436 من ق.م.م “إذا أثار الأطراف صعوبة واقعية أو قانونية لإيقاف تنفيذ الحكم أو تأجيله أحيلت الصعوبة على الرئيس من لدن المنفذ له أو المحكوم عليه أو العون المكلف بتبليغ أو تنفيذ الحكم القضائي… وإذا ظهر أن الصعوبة جدية أمكن له أن يأمر بإيقاف التنفيذ إلى أن يبت في الأمر. لا يمكن تقديم أي طلب جديد لتأجيل التنفيذ كيفما كان السبب الذي يستند إليه”.
[14] أمر استعجالي صادر عن المحكمة الإدارية بمكناس، عدد 98/110، بتاريخ 03 ابريل 1998،أشار إليه محمد بوكطب، م.س، ص: 97.
[15] الحبيب عطشان، عدم تنفيذ أحكام القضاء الإداري من طرف الإدارة، مقال منشور بمجلة القضاء والقانون، العدد 162، سنة 2013، ص 14-15.
[16] وليد الداودي، تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة في مجال نزع الملكية لأجل المنفعة العامة، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون الخاص، جامعة سيدي محمد بن عبد الله بفاس، السنة الجامعية 2018-2019، ص 67.
[17] محضر اجتماع منعقد بين رئيس المحكمة الإدارية بالرباط وموظفي قسم التنفيذ، بتاريخ 05/11/2005، محاضر إجتماعات المحكمة الإدارية بالرباط مع الإدارات المعنية بتنفيذ الأحكام الإدارية منشور بموقع المحكمة الإدارية
بالرباط www.tarabat.ma/ar/activites/ Reunion_exe.doc، تاريخ الإطلاع 12/03/2024،على الساعة 22:00.
[18] حلمي نفطاطة، تنفيذ الأحكام القضائية في مواجهة أشخاص القانون العام على ضوء مشروع قانون المسطرة المدنية الجديد ، مقال منشور بالمجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، العدد 23، سنة 2017، ص67.
[19] تنص المادة 26 من قانون م.م على أنه : تختص كل محكمة مع مراعاة مقتضيات الفصل 149 بالنظر في الصعوبات المتعلقة بالتأويل أو تنفيذ أحكامها أو قراراتها وخاصة في اصعوبات المتعلقة بالمصاريف المؤداة أمامها
.لا تستأنف الأحكام الصادرة طبق الفقرة السابقة إلا إذا كانت الأحكام في الدعاوى الأصلية قابلة هي نفسها للإستئناف.